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国企“混改”的新趋势

2019年1月19日,第六届杨杜论坛暨知本峰会在京召开。在本次活动上,知本咨询国企混改研究院发布了《2019中国国企混改研究报告》(以下简称《报告》)。

根据《报告》,2018年,国企“混改”呈现出新的态势,进入了转折期,也进入了深水区,步伐加快、力度加大,迎来了新的机遇与挑战。

知本咨询董事长刘斌告诉《国资报告》记者,2018年,国企“混改”正由讲政策到重行动转变,以混为主向以改为主转变。新形势下,如何抓住改革机遇、着力推动“混改”、着实见到成效,成为“混改”国企重点关注的要务之一。

国企“混改”进入新时代

党的十八届三中全会以来,国内外经济形势发生了巨大变化,我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,国企深化改革进入新时代。

新时代背景下的国企“混改”是以提升国有资本市场化配置效率,促进国有资本战略布局影响力为目标,国企“混改”具有更丰富、更创新的内涵和意义。与此同时,国内外经济环境的不确定性,对我国经济深化改革,尤其是国企“混改”提出了新的挑战,也赋予了新的意义。

据《国资报告》记者了解,《报告》在明确新时代下国企“混改”面临的形势基础上,通过回顾总结2018年国企“混改”的主要现象,展望新的焦点和机遇,为全面推动国企“混改”提供策略建议。

根据《报告》,从国际方面看,影响全球经济回升的不稳定因素依然存在,全球经济仍然面临下行风险,开放合作与保护主义对抗明显,国际政治形势、经济形势错综复杂,对我国经济持续稳定发展带来了诸多挑战,我国经济发展需要新的动力。

从国内看,我国经济正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动能的攻关期,稳定发展仍然充满不确定性,发展不平衡不充分的结构性矛盾短期内很难解决,我们经济发展需要国有资本发挥更大作用。

在刘斌看来,新“混改”具有全新内涵。

首先,新“混改”不同于简单的股权多元化。新“混改”不仅仅是引入外部非国有资本实现股权多元化,还需要在股权多元化基础上,通过体制机制的创新改革,实现国企经营效率的改善、经营活力的提供,进而促进国企释放发展潜力,实现更高效成长。

其次,新“混改”不同于简单的管理层收购。管理层收购国有企业股权,仅是新“混改”中员工中长期激励机制的内容,而新“混改”在市场化机制改革方面,还包括现代企业治理模式、市场化薪酬激励、职业经理人机制等更多内容。

再次,新“混改”力求国有资本市场化配置效率。十八届三中全会提出“发展混合所有制改革”应以市场化资源配置效率为目标,促进国企经营体制机制转变,从而有效提升国有资本运营配置效率,实现国有资本功能放大、影响力提升,带动我国各行业升级、经济发展。

同时,新时代推动国企“混改”具有重要意义:一是应对国内外环境经济发展的不确定性,提升我国众多行业转型升级,并推动形成国内一批具有国际竞争力的世界一流企业;二是应对我国经济由高速增长向高质量增长的运行压力,发挥国有资本的基础性作用,保障我国经济持续稳定的发展态势;三是通过国有资本资源优化和非国有资本机制优势的互补,实现国有资本增值保值能力提升,发挥国有资本落实国家产业战略的重要作用。

刘斌告诉记者,新时代国企“混改”不仅关系到单个国企的战略发展,也关系到我国经济的稳定发展,更关系到我国经济在全球的竞争力问题。

2018年国企“混改”的新态势

根据《报告》,2018年,国企“混改”呈现出新的态势,混改进入了转折期,也进入了深水区,步伐加快、力度加大,国企混改迎来了新的机遇与挑战。

从国家部委主导国企混改试点来看,2018年各项试点量级增长,力度提升。

从图2-1来看,2014年以来,国家部委推动国企“混改”的方向越来越明确、速度越来越快。2014年,国资委启动四项改革试点以来,从国企“混改”试点,到投资运营公司,再到创建世界一流示范企业不断深入。

截至2018年,国家发改委推动实施国企“混改”试点累计达到50家,其中仅2018年当年就增加31家,并发布消息,2019年将进一步推动100家以上的“混改”试点;国资委推动“四项改革”试点以来,时隔两年又推动“十项改革”试点,涉及企业57家;国有资本投资运营两类公司试点累计达到21家,其中11家为2018年底提出的;2018年,国资委推动“双百行动”改革试点,涉及国企达到404家,数量空前,标志着国企“混改”决心不改,加量加速;2019年初始,根据权威机构信息显示,国资委将进一步推动2-3家央企集团层面实施“混改”,预示着“混改”的力度和深度将持续加强。

从地方“混改”动态来看,2018年,各地方加快“混改”,不仅试点发力,更呈现批量推动态势。各地国企“混改”围绕各自区域产业特色进行深度混“混改”,尤其是山东、山西、天津、浙江、辽宁、广州等地,推动“混改”力度明显加大。

根据数据统计,2018年期间,山东向国内外推出93家省属国企“混改”项目,集中在基础设施、公共服务领域;天津推动国企“混改”力度空间,先后推出232家“混改”项目,涉及房地产、制造、金融、服务等多领域;山西推出108家国企“混改”项目,涉及制造、电力、能源等领域;辽宁推出48家国企“混改”项目,涉及钢铁、汽车、煤炭、能源等领域;浙江推出40家国企“混改”项目,涉及交通、能源、环保等领域;广州发布的20家“混改”项目,具有一定影响力、具备较强的技术优势,涉及科技创新、商业、金融等领域。

在刘斌看来,2018年国企“混改”整体态势为:国企混改呈现“两个转变”,并面临“五个关键问题”。

首先是“两个重要转变”:一次讲话、一项行动、一组数据说明了国企“混改”由政策向行动转变、由混向改转变。

“一次讲话”明确必须“混改”。2018年10月9日,刘鹤副总理在国企改革座谈会上首次提出“国有企业改革正处于一个行动胜过一打纲领的关键阶段,也是改革乘数效应最大的阶段”。 即是对本轮国企深化改革实际情况的概要总结,也是对未来国企深化改革的基本要求,展现出“必须混改”的决心。

同时也释放出国企深化改革要求由重口号向重行动转变、国企深化改革将从有限试点阶段向大规模综合实施阶段转变、国企改革不能浮于表面形式,更要关注实质效果。讲话中也提出了六个“突出抓好”,更是明确了改革重点内容。

“一项行动”强调带头“混改”。2018年8月17日,国务院国有企业改革领导小组办公室正式印发《国企改革“双百行动”工作方案》,公布404家“双百企业”名单,标志着综合改革实施大幅提速。

规模方面,数量由“双百”变成了“双两百”;改革内容方面,不再局限于任一改革政策,而是现有改革政策内的所有改革内容均可系统性设计实施。标志着国企深化改革将从有限试点阶段向大规模综合实施阶段转变。

“一组数据”显示加速“混改”。2018年推出“双百行动”,涉及企业404家;2018年推出第三批混改试点31家,三批“混改”试点合计达到50家,预计2019年第四批“混改”试点达百家;2018年推出第二批国有资本投资运营公司试点11家,两批试点合计达到21家; 2018年地方“混改”项目批量发布,山西108家、山东93家等;2019年年初,已经推出10家创建世界一流示范企业试点。

同时,从中央到地方的“混改”试点及批量项目数据说明,2018年确是国企深化改革明显加速转折年。

首先,由“政策”向“行动”转变。自十八届三中全会明确国企深化改革指导思想以来,中央陆续出台颁布了以《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发【2015】22号)为“1”的国企改革顶层政策体系,政策主要覆盖国企“混改”、国企法人治理、国企员工中长期激励、国有产权交易、国有资本监督、国有资本投资/运营等各个方面,国企改革政策体系基本完备。而在中央“1+N”政策体系下,各地方政府及国资系统结合各地实际情况,进一步配套细化了针对本地的相关改革政策和要求。现有中央及地方国企改革政策体系已然满足指导大幅改革“行动”的要求,改革关键在于如何改革、改革进度,以及改革效果的问题。2018年发生的“混改”试点、双百行动、“混改”项目等为主的“混改”行动数据,进一步印证了国企“混改”已由“政策”向“行动”转变。

其次,由“混”向“改”转变。国企“混改”发展至今,已经在“混改”领域积累了丰富的“混”的经验,当前国企“混改”不仅在数量上不断提高,在范围上也从竞争性领域扩展到垄断领域,国企“混改”已经开始注重实质效果。当前及未来要真正“增强微观市场主体活力”,而不是为改革而改革。而是,要在“混”的基础上,进行深层次的“改”,即在国有资本授权机制、董事会治理模式、职业经理人、员工中长期激励机制等方方面面进行配套改革,才能保障“混改”效果逐渐显现。2018年,国企“混改”数量更多集中于“混”的方面,但也预示着“改”的力度会顺势加大,由“混”到“改”的转变趋势明显。

对国企“混改”的展望

2018年是国企“混改”转折的一年。沿袭2018年的改革动态,2019年将呈现更好的前景展望。

在刘斌看来,展望2019年,政策环境将围绕两个焦点展开:一是授权调整机制;二是员工中长期激励。

首先是授权调整机制。国有资本授权调整机制是国企“混改”的基础前提,会严重影响到国企“改”的环节,其不仅涉及到国资委的授权,也涉及到国企集团内部的分级授权。

整体上,2019年国有资本授权调整机制将进一步深化推动,有利于国企“混改”决策高效,有利于“混改”国企董事会治理模式健全,更有利于“混改”国企市场化机制设计实施。

2018年年末,国资委第二批国有资本投资运营公司试点公布实施凸显了授权调整机制已经加大力度;2019年初始,国资委有关世界一流企业示范企业公布及对应授权事项,也说明了推动授权调整机制的重要性;而2019年初始地方国资委负责人会议再次透露有关授权调整机制的改革重心,更是直接表明了2019年授权调整机制的焦点位置。

其次是员工中长期激励机制。国企“混改”实现预期目标的重要环节是市场化机制改革,而市场化机制改革的核心内容是员工中长期激励机制,只有通过员工持股实现员工与国企业利益的共享及风险共担,才能真正推动管理层及员工释放自觉的经营动力,从而促进国企“混改”预期效果达成。

整体上,2019年,在多数国企“混改”的阶段完成的基础上,重点将转入市场化机制改革,尤其是员工中长期激励机制的改革。

根据2018年年末及2019年年初国家有关部委的权威人士透露,国资委确将国企混改员工中长期激励机制作为2019年改革的工作重点,也有意针对员工中长期激励面临的问题做政策方面进一步的规定,且以政策利好为导向,形式更多选、操作更灵活、效果更突出。

与此同时,从国企“混改”的机遇来看,展望2019年,无论从政策层面,还是从操作层面,将出现更多机遇。

政策层面以“放”为主。一是放权。国资委授权调整机制加大力度情况下,期待国企集团内部分级授权的力度加码,进而为更高效推动“混改”奠定好的决策环境。二是放开。目前试点政策可以适用所有“混改”国企,国企“混改”将不是仅限于试点单位,满足政策条件下,均可以利用政策推动综合性改革;基于政策的基本导向要求,客观有效情况下,对于确能够促进国企活力提升、竞争力提升的市场化机制,即使现有政策无专项规定情况下,均可适度创新突破并建设性设计实施,政策透露的容错机制导向可以有效降低改革风险。三是放大。目前国资委已经明确了向石油、天然气、电力、军工等重点领域推动“混改”的方向,涉及“混改”的国企范围进一步扩大。同时,也将放宽限制一级国企集团“混改”的要求,“混改”层次将逐步试点向一级集团层面延伸。为加快国企“混改”的效果体现,必然会进一步推动对机制改革的支持力度,进而为国企“混改”机制创新改革提供更大的空间和灵活性。

操作层面以“多”为主。一是数量多:“混改”项目在新的一年必定会增多,利好的方面是可形成学习效应和标杆效应,让国企“混改”更有实践参考,更好控制改革风险;不利的方面是项目增多导致的吸引战略投资者的竞争加剧,对引战提出了更大的挑战。二是股比释放多。为增强对外部投资者吸引力,国企“混改”项目可以选择更多股权比例的释放,同步也为“混”完成之后的“改”奠定好的基础。三是创新多。基于国企“混改”的本质性要求和目标,可以适应性选择“引进来+走出去”结合的方式实现“混改”,而市场化机制创新空间可加大。

在刘斌看来,对于“混改”的策略,首先,“混”的形式可多样。一是国企推动“混改”过程中,需要重点把握能混则混,不能混而不混的原则,不要盲目选择推动“混改”,要以选好“混改”对象并取得效果为基本导向。二是鉴于“混改”战略投资者引入面临的难点,可以选择“引进来”的方式进行,但基于“混改”的基本范式,也可尝试以股权转换或资产作价的方式“走出去”主动寻找混合对象,逆向完成混改并达到预期效果。三是基于混改后国企的战略发展要求,需要以产业作为主体推动混改,而不是以法人为主体推动“混改”,可操作性及预期效果会更好。

其次“改”的方式可深入。一是以专职董监事队伍建设落实授权调整机制。用足政策,用好授权,为市场化机制改革奠定好的基础环境。二是以职业经理人机制促进短期经营活力提升。市场化的机制也需要匹配市场化的用工,健全所有权、监督权与经营权的有效分立和制约机制,为加快改革创造条件。三是以员工中长期激励机制促进长期经营动力提升。充分发挥员工中长期激励机制对促进“混改”国企战略增长的关键作用,为更深入的持续改革创新注入动力。


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